《申论》对策（方案）的拟写，是《申论》考试的一个重要环节。其目的是“测查应考者解决实际问题的能力”。它是对古代策论的继承与创新。但关于二者的异同之处，由因其比较微妙，因而鲜有深入论述。然而，这是考题中最关键的词语，差之毫厘，谬之千里，以是本文将不厌其烦地对其进行探析。阅读本文大约需要三十分钟时间，我意以为，即使全无所获，损失也还可以通过牺牲一点休息时间补起来。如果本文对考生确有长益，那繁琐一点也值得。本来，我写作本文，最初目标是为了给将要从高校毕业的应届大学生们提供切实可行的指导，他们几乎没有任何工作经验，如果不在过筋过脉的地方搞清楚，似是而非地就去考试，那我作为一名教师，也问心有愧。
我对国内多家出版社出版的申论方面的参考书籍进行了阅读，认为这些书从总体上的特点是“以变应变”，企求包罗万象但却无法一“本”万能。我咨询过数十个学生，请他们谈对这些书的读后感，他们的回答中，有一句话很有代表性：“开书了然，关书茫然，考起试来不知所以然。”宜宾市人事局一位长期从事公务考试录用工作的同志认为：“这些书，多数只有试题和和简单的答案提示，偶有分析，也是根据答案进行的逆向分析，考生看了不明白，不知道其中的思维过程，因而很难据此进行独立操作，如果谁能写本书揭示出申论试题和答案之间的内在联系就好了，肯定大受欢迎。”
事实上，随着人们对申论这种考试方式的逐步认可和理解程度的逐步加深，申论的变化也越来越贴近现实，更具有现实可行性和可操作性，特别是在“测查应考者解决实际问题的能力”方面似乎走得更远。我们正在看到，这种测查，在中央、国家机关从高等院校2000年应届毕业生中考试录用公务员《申论》试题（2000年2月26日）试题中，表现为“以省政府调研室工作人员的身份，用不超过350字的篇幅，提出解决给定资料所反映问题的方案。要有可行性和可操作性。”那时，要求考生“提出解决方案”。当时并没有要求考生“提出对策”。“提出对策”是后来才出现的，从策论（对策）到方案到对策，那为什么会有这种历史演变呢？方案和对策是不是一回事，如果不是，区别又在哪儿，又该怎样应对？
对于方案一词，在众多的公考论文中鲜有论述，所以考生也难以准确地把握，在考试时跟着感觉走，大致把方案理解为办法、措施等。这种缺乏理论指导的方案，必然有其盲目性和侥幸性，所以常常有考生考完申论后自我感觉良好，而实际分数却并不理想。学得不明白，考起来也难以避免不糊涂。
方案属于计划的一种。计划是机关、单位、团体对一定时间内的工作目标、完成任务的措施、办法和工作步骤等做出先导性部署的书面材料。计划是一个大的概念，规划、纲要、打算、安排、设想、方案、要点等都属于计划的范畴。
规划、纲要是指适用时间比较长、内容比较广泛和概括的一种长远计划，如《宜宾市城市建设规划》、《中国卫生发展与改革纲要》等。安排、计划、打算、方案，则是指适用于时间比较短，内容比较具体的计划，如《某某工厂二ＯＯ五年一季度工作安排》、《某某培训班教学计划》、《某某大学团委关于开展青年志愿者活动的打算》、《某某市深化卫生改革方案》。而要点则是适用时间比较短、内容比较概括的一种粗线条式的计划，常用于领导机关，如《中共某某省委二ＯＯ五年工作要点》。至于设想，则是一种初步性的、意向性的、非正式的计划，如《某某大学某某学院二ＯＯ五年教师道德建设工作设想》。
方案，作为对近期具体工作的预测性安排，它具有明显的针对性、即时性、具体性。但同时，它也具有可选择性。这是方案与其它计划类文书的最大不同之处。申论中理出的多个方案，本是殊途而同归的，虽然目的都是为解决同一个问题，但却可以运用不同的思维方式、从不同的处世角度、采用不同的行政手段。这样，不同方案就在客观上存在着内在的主次优劣之分。事务型公务员将方案呈送给领导型公务员，由担任领导的公务员选择。
这样说，我们就容易明了，本来是下级明知该怎么办的事，却偏要去请示上级。可以说，在有经验的下级拟的方案中，运用哪一个都不会错。这一方面我们可以认为这是机关办事程序化的要求，它是我国的国家机关行政的初期表现，在很长一段时间内，起到了规范行政行为的作用，但随着时代和社会的发展，这种提方案请领导选择的行政方式已经不再适应时代和社会的发展，呈现出僵化、呆板的弊病。随着我们国家小政府、大社会状况的出现，机关人员数量减少，而事务繁多，方案选择这种事倍功半的行政方式必须加以改变。因而，对于具体问题具体解决，就成为现代行政机关必须采取的行政方式。所以，申论考试随着行政要求的变化而发生相应的变化，最近几个月各地的申论考试明显呈现“提出对策（建议）”增多的倾向。
对策同样具有针对性、即时性、具体性，但却没有可选择性,这是与当前国家精简公务员数量、提高公务员素质的趋势相适应的。每一个公务员都应当在自己的职权范围内运用自己的权力为人民办事，并承担相应的行政结果，以确保一支高效公务员队伍的形成，而将内部监督转换为外部监督，将领导审批权有限地下放，而将公务行为的合法性交给司法机关进行监督，从而使公务员的公务行为更加透明化、公开化，从而有效地防止腐败。对于很多长期在行政机关工作的人来说，他们在面对申论的时候，很容易认为申论的对策是多样性的，“殊途同归”。但在市场经济下，这种看待申论的观点是有凭经验办事之嫌的。因为我们在提出对策时，必须考虑行政成本，即行政决策的最低风险性获得最大效益性。一个优秀的公务员必须要学会节约政府开支，增加国家收益。
归纳起来，方案与对策的区别主要有三点。
一、方案务虚，对策务实。方案从理论层面进行预测性的安排，而对策则进行针对性安排。
二、方案具有可选择性，对策则具有确定性。方案是多个平行，可以根据实际需要选择其中一个或多个执行；而对策则是唯一的，对策是从多个角度解决同一个问题。
三、方案是明知故问的，可能拟写方案的人心知肚明哪种最好，却偏让领导选择，能量容易内耗。对策是最优组合，从各个方面解决同一个问题，全心全意办实事。
我们试举一例，这是一则关于解决噪音扰民事件的方案。

第一、根据国际环境要求，从关爱人们身心健康的宗旨出发，调整、完善我国现行的工商管理法。
第二、由工商部门出面，将让工厂限期搬迁，其损失由工商部门、工厂、住户“按三三制”比例共担。
第三、如果工厂因各种原因暂时迁不走，可建议其改为经营日常生活用品商店。
第四、如果工厂既搬不走，又不愿改为其它经营，执意坚持饮料生产，那么，必须由工商出面，严格限定其生产时间。以居民基本满意为标准。

这道参考答案提出的是方案，假使你是主管上级，你会选择那一项或多项方案呢？我当时看了，觉得那一项都没法选。如果选了这种方案，那行政机关肯定是既当惹火者又当消防员，必定是焦头烂额，累死都解决不了问题。
那此方案的不足在于什么地方呢？关键就是没有可行性和可操作性。这是拟写申论方案的关键。第一项从完善法律方面来解决问题，比较幼稚，出点问题就制定法律或修改法律，把简单问题复杂化，实则上是管了不该管的事情，把要做的事当成了要想的事，有搬东海之水救涸辙之鱼之嫌。第二项方案，不具备可操作性。让工厂搬迁，工商凭什么出钱？住户凭什么出钱？于法无据。退一步讲，即使住户愿意出钱让工厂搬迁，那又是哪些住户呢？谁能操作这种含糊不清的问题。第三项方案，如果其建议不能执行那问题岂不是被束之高阁，继续存在？第四项方案还有些实现的可能。但这只是降低了矛盾冲突的强度，也没从根本上解决问题。从管理科学的角度来看，拟案者没有接受过专门训练，想当然办事。
申喜连在其《管理概念的新审视》（人大复印资料《管理科学》2004年7期4-7页）一文中，重新审视了管理的概念，他提出了新颖而深刻的观点：“管和理的含义是不同的。管着眼于控制，即按照预定计划和标准把人财物管控在一定范围内，着眼于静态；理则是梳理，使之条理化，延伸其意义是指创造一种机制或‘势’，使人在这种机制或势中顺势而为，从而达到目标。好比大禹治水，堵是管，疏则是理。在管理实践中，我们更多是在讲管，而理得很不够。当然管比较简单，靠行政命令就可以见效。而理则要按照事物本来的规律去建立一套体系和机制，以推动事物的发展。或者说能寻找一种办法，这种办法能激励人自觉自发地行为，达成组织目标。从人的管理来说，所谓理就是要建立公开、公平、公正的激励机制或环境（也叫‘势’），以使优秀人才脱颖而出。”
从以上精辟论述中我们明白一个常见的道理，管理的重要原则就是以疏为主，以堵为辅。将困难当成挑战，将危机化为机遇。如果贯彻这样的理念，我们在做方案的时候，便会迥然不同，焕然一新。我试做例示如下：

一、由环保局出面，责令饮料厂通过更新机器设备或添加降噪设备来减噪。同时要求饮料厂的生产时间与居民外出上班时间协调一致。
二、饮料厂注意加强与社区居民的公共关系，尽可能多地吸收邻近居民到工厂工作，投资建设本社区的公共福利设施，以优惠价格销售本厂产品给邻近居民，对周围的居民特别是困难居民推销本厂饮料的给予大力扶持和帮助。
三、由工商管理部门出面联系协调组织，采用与郊外效益外、污染小的企业进行土地置换和财产置换的方式，将饮料企业迁往远郊地势僻静交通便利的地方，而在饮料厂原址开办污染小的服务业，如超市、仓库等。
四、公开拍卖饮料厂地皮及建筑，在城市规划工业区内选址重建饮料厂。（284字）

提方案的多样性，在于解决一个问题可以从不同环节入手，可以解决当前最显着的问题，可以在发生的过程中予以制止，也可从源头上予以解决。简单说，就是在问题发生、发展、高潮的不同时段都可解决问题，这取决于不同的机关作风和具体的领导风格。
作为一名事务型公务员，先要学会治标，然后还要学会治本，最后还要学会如何使不良事件不发生。
所以，申论考试来源于提出对策，经过方案，又走向提出对策，经历了一个否定之否定的过程。但今天申论提出的对策，已与古时的对策有所不同。从范围上讲，古代的对策主要是针对国家的大政方针，而今天的对策针对的是具体的日常生活事件。从表述方式上讲，古时的对策更加宏观概括，今天的对策更加微观具体。从接受对象讲，古时的对策主要针对皇帝的喜好，注重对人的钻研，今天的对策则针对社会现实，注重对事的思考。从效用上讲，古时的对策重在于选国之重臣，而今天的对策则在于录用公务员。
对策的特点变化，是与不同时代背景相联系的。中国长期的封建社会，“普天之下，莫非王臣；四海之滨，莫非王土。”国即是家，家即是国。一人之国，一人之家。而今天，我国实行的社会主义制度，人民当家作主，公务员扮演的是人民公仆的角色，是代人民行使权力。所以今天的对策更讲求公开性、公平性、公正性，以确保人民赋予的权力为人民。
如果说，方案的拟写是多角度的，则对策的拟写选择的是最优角度。虽然客观上解决问题存在多种可供选择的方案，但各项方案之间的主次优劣差别，则完全可能下级明了，而上级却不一定明了。也即出现传播学上所谓的“误读”现象，影响正确行政。所以，将提出最优方案即对策的压力交给应考者，而由专业阅卷教师来判定其优劣，这样就会使各个考生在阅卷教师眼前优劣互见，而不至于让一个优劣互见的应考者让阅卷教师判断。这样，阅卷教师就从对每一个态度模糊的个体的进行的复杂判断化为对每一个态度鲜明个体的组成的整体进行的简易判断。这样就化难为易，容易操作。正可谓“简则易知，易则易从。”
伤其十指，不如断其一指。与其让应考者知道十种可能解决问题的方案，还不如让他知道一种真正解决问题的对策，所以，申论与其测查其提出解决方案的能力，不如测查其提出对策的能力。能够提出对策的公务员，一个就已足够；只能提出方案的公务员，一个已经太多。
事实上，我们根本没法否认，在测查应考者提出方案的能力时，我们会发现“主体虚位现象”或“主体游移现象”，如果这种情况在现实中，那么必将出现两种情况：一是“政府缺位”，一是“万能政府”，要么出现“管理空白”，要么出现“多头管理”。即以我们所见的答得最好的申论为例，也可见出这种弊端。如第四讲中中央、国家机关2002年公务员录用考试试卷第2题答案例示。请大家翻回去看一看。
这是一则在考场上被评为高分的答卷。当你读完的时候，我问你：这五项方案的实施主体都是谁？是同一个吗？很显然，按常规推测，其方案预设主体分别是市府办、市法院、市委研究室、市政府、市环保局。它们当然不是同一个行政主体。这样，虽然提出了解决方案，便执行却没有想象中那么容易。
如果说申论是虚拟行政行为，那么拟制方案中“主体虚位”或“主体移位”，在现实生活中则会产生难事无人管，易事人人管,有利的事争着管，无利的事情没人管理的局面，这可能也是过去一些时候有些部门推拉扯皮，有些部门闲得无聊状况出现的原因。申论作为国家大型考试中的考试科目，具有检测功能、评价功能，同时还具有导向功能。申论如果让应考者“提出解决方案”，可能按这种方式录用的公务员在实际工作中更容易绕弯子、兜圈子。申论如果让应考者“提出解决对策”，可能按这种方式录用的公务员在实际工作中更容易“直言极谏”，也即仗义执言，规劝领导。我们来看一个针对实际工作提出的对策建议：